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www.hj339.com:从法律角度看特朗普让美企撤离中国

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摘要:中國啟動反制措施,宣布對750億美國商品加征關稅,顯然刺激了特朗普的自尊心。他在推特上接連發文抨擊中國,並且宣稱美國不需要中國,如果沒有他們,我們會更好,我特此下令,偉大的美國公司立即開始尋找替代中國的地方,包括將公司遷回家,在美國生產你們的……

中國啟動反制措施,宣布對750億美國商品加征關稅,顯然刺激了特朗普的自尊心。他在推特上接連發文抨擊中國,並且宣稱美國不需要中國,“如果沒有他們,我們會更好”,“我特此下令,偉大的美國公司立即開始尋找替代中國的地方,包括將公司遷回家,在美國生產你們的產品。”

來源:特朗普中文同步推特

特朗普不是普通人,而是執掌外交大權的美國總統。他這番言論一出,立刻震驚全球。人們都在猜測,特朗普是一時口出狂言,還是真的有心讓美企離開中國,決意讓美中經濟“脫鉤”。

本期專欄準備從法律角度,分析一下特朗普是否有權管制美企,以及如果他真的啟動IEEPA程序,會面臨什麼問題。不過,在進入正題之前,我們先來看看特朗普的真實意圖。

第一,特朗普的真實意圖是什麼?

說實話,鑒於特朗普反複無常的言論,要想揣摩他的真實意圖是困難的。不必說外人,即使白宮內部的工作人員,也很難把握特朗普的脈搏。美國媒體曾爆料說,如果不是白宮人員竭力彌補,總統的很多命令自相矛盾,根本沒辦法予以貫徹

不過,借助特朗普兩年多來的一貫表態,我們還是能夠確定他的基本對華立場。他內心最想要的,並不是美中經濟徹底脫鉤,而是一個能夠大幅削減貿易逆差、讓美國選民高興的貿易協議。這是他對華政策的主旋律,加征關稅只是一個手段。

特朗普要求企業撤離中國的推特,改變了這個主旋律嗎?至少目前看來並沒有。他是在中國宣布加征關稅後,很短時間內發布這番言論的,似乎並沒有經過內部係統討論。

即使經過了內部討論,讓美國企業迅速撤離中國,也不是白宮智囊團的集體共識。特朗普的幾個得力助手,都在支持特朗普強硬言論的同時,有意無意地緩和了語調。

周日,庫德洛向有線電視新聞網(CNN)表示,總統並不打算下達命令要求企業撤離中國,“他給美國企業提出的建議是,應該考慮把業務和供應鏈遷出中國,其次是希望美國企業回國。”庫德洛還稱,總統這次的發言可能比平常嚴厲了一點。

姆努欽則對福克斯新聞(Fox News)說,美中領導人雖然在貿易和金融領域成為了敵人,但是在其他領域關係良好,“習主席仍是他的朋友”。對於特朗普的推特言論,姆努欽表示:我認為總統的真正意思是,美國企業應該開始尋找替代者。

連一向強硬的美國國務卿蓬佩奧,8月28日接受美國廣播公司RTV6電台采訪時,都強調中國會再次購買美國農產品,“特朗普總統在全力以赴地實現這個目標。我認為已經取得了實質進步,但是我不想給出一個時間表。”

蓬佩奧接受ABC RTV6采訪,來源:RTV6官網

特朗普最近幾天的言論,似乎也在主動降溫。根據德國之聲報道,特朗普在G7峰會期間回答記者說,中方談判人員與美國團隊進行了“非常有建設性”的電話磋商,“這是非常積極的一步”,他透露雙方將很快恢複談判,“我們等著瞧,會發生什麼”。

特朗普經常“報喜不報憂”,大談美中談判進展以及達成協議的前景,結果卻往往相反。他的這些表態並不能說明兩國關係回溫。但是,這些表態與特朗普的一貫言論是一致的,至少可以說明他並沒有完全改變兩年來的對華政策主旋律。

從各種跡象來看,特朗普在推特上要求美企離開中國,更像是談判桌上的一種恫嚇手段,而不是終極目標。至少目前,他和助手們仍然開放談判大門,期望達成協議。

第二,特朗普是否有權管制美國企業?

在任何政治博弈中,雙方目標都是經常變換的。當首要目標實現不了,就會將次要目標提至前台。假設有一天,特朗普真的惱羞成怒、孤注一擲,要求美企撤離中國,他是否擁有合法的授權?

根據美國法律,在正常狀態下,政府是不能幹涉個人、企業的遷徙和經商自由的。無論聯邦政府,還是州政府,都不能隨意調動個人和企業,命令其必須到哪裏,不能到哪裏。

但是,在特殊政治狀態下,美國總統擁有特殊的權力。1917年美國國會頒布的《對敵貿易法》(TWEA)規定,總統在對外戰爭期間,有權監督或限制美國與敵對國之間的所有貿易。任何被認為對美國造成威脅的人,都有可能被沒收財產。

經過一百多年修訂,這部法令仍然有效。美洲唯一的社會主義國家古巴,仍然被美國保留在TWEA制裁名單上。不過,鑒於其主要適用於對外戰爭狀態,特朗普援引這項法令的可能性微乎其微。無論如何,今日美中關係還沒達到武力相向的地步。

在美國法律上,介於戰爭與和平之間,還有一個“緊急狀態”。1977年,美國國會通過了一項《國際緊急經濟權力法》(IEEPA),授權總統在“緊急狀態”下管制貿易的權力。特朗普推特留言說,他要求美國企業撤離中國,就是依據這一法令。

美國IEEPA目錄,來源:康奈爾法學院網站

根據IEEPA規定,當美國國家安全、外交政策或經濟面臨來自外部,或部分來自外部“非同尋常的威脅”時,總統有權宣布國家進入緊急狀態。至於什麼是非同尋常的威脅,法律沒有詳細界定,主要由總統拿捏。這就給了美國總統充分發揮能動性的餘地。

1979年伊朗扣押美國人質時,卡特總統宣布美國進入緊急狀態,這一命令對伊朗至今有效,可謂人類政治史上的一道奇觀。2001年發生“9·11”後,小布什總統宣布美國進入緊急狀態,後被奧巴馬總統延期6次,成為美國反恐的主要法律依據。

有時候,美國遭受颶風、谷物災害、傳染病、外國幹預大選或者非法入境泛濫,總統也可以宣布國家進入緊急狀態。

截至2019年8月1日,美國總統56次援引IEEPA,對伊朗、伊拉克、俄羅斯、朝鮮、敘利亞、利比亞、也門、委內瑞拉等國進行制裁,其中31次制裁命令仍然有效。大多數制裁持續10年左右,最長的制裁持續至今,整整40年。

美國總統一旦宣布進入緊急狀態,就擁有了無限的貿易管制權力。根據IEEPA規定,他可以調查、規管或禁止:(1)任何外匯交易;(2)任何銀行機構涉及外國政府或其國民的貸款或支付;(3)任何人的貨幣或證券跨境交易。調查期間,總統對任何涉及外國或其國民的交易和財產,都有權進行管制。

更狠的是,當美國進入戰爭狀態,或遭到外國政府、外國公民攻擊時,IEEPA授權總統可以沒收(confiscate)或轉讓(vest)任何外國個人、組織或政府的財產。2003年,美國政府曾剝奪伊拉克政府在美資產,轉讓給新伊拉克發展基金等實體。

可見,美國總統在國家緊急狀態期間,擁有幾乎無限的管制權力。如果特朗普頭腦發熱、破釜沉舟,宣布國家進入緊急狀態,不僅可以迫使美國企業撤離中國,而且還可以沒收中國在美資產。當然,這些企業回不回美國,就不是特朗普能說了算了。

即使不啟用IEEPA,特朗普實際上也有“調控”美企的手段。從上個世紀中葉民權運動期間,美國總統就努力探求一種調控手段,推動美國企業落實民權法案,雇傭非裔美國人。經過幾十年探索,他們已經完全可以利用聯邦項目,“引誘”企業貫徹自己的政治意圖:企業要想獲得聯邦工程項目,就必須滿足聯邦政府的特定要求。

特朗普政府如果在聯邦工程招標中規定,凡是參加聯邦工程招標的企業,均不得與中國存在業務往來,估計馬上會震倒一批人。畢竟,對很多美企來說,聯邦工程項目都是難以割舍的“肥肉”。

第三,讓美企離開中國是否具有可行性?

在任何國家,政府有權采取行動是一回事,能不能達到理想的效果,又是另外一回事。特朗普如果訴諸IEEPA,會不會遇到司法上的阻礙?能否真的讓美企撤離中國?

從以往曆史來看,美國總統宣布國家進入緊急狀態的緣由千奇百怪,但是唯獨沒有一個總統,以貿易糾紛或衝突為借口,宣布國家進入緊急狀態。如果特朗普以此為借口,等於挑戰了IEEPA的底線,可能會遭到反對派的司法訴訟,被指控違憲。

據《紐約時報》報道,特朗普推文援引IEEPA後,美國貿易和國際法專家們都在忙著查閱這項1977年的立法,“總的結論是,對於在中國做生意的企業(來說),總統事實上有權將許多威脅訴諸行動,但下令讓他們徹底離開,也許超出了這項法律的範圍。”

《紐約時報》文章

可以想見,如果特朗普啟動IEEPA,肯定會有很多在華企業,集體向最高法院提起訴訟,要求進行司法審查。

不過,這對特朗普來說,應該不是難以克服的挑戰。一來,他完全可以避開貿易糾紛,以“中國竊取美國知識產權”等為借口啟動IEEPA;二來,在外交問題上,美國最高法院曆來對總統極其“寬容”,支持其在緊急狀態下行使最廣泛的權力。

在這種情況下,制約總統的最後一道制度防線是國會。IEEPA特權本來就是國會授予總統的,當然可以由國會收回。國會可以通過修訂IEEPA,限制特朗普的使用範圍,也可以直接以三分之二票數通過決議,結束國家緊急狀態,禁止特朗普行使特權。

目前情況下,美國兩黨都會中國抱有極大成見,國會議員會為了中國而抑制特朗普嗎?即使有人想抑制,能爭取到三分之二的票數嗎?難度有點大。民主黨已經準備通過2020年大選與特朗普再決雌雄,應該不會在中國問題上與總統針鋒相對。

真正制約特朗普的,恐怕還是美國海外利益。根據榮鼎咨詢(Rhodium Group)估計,從1990年至2017年期間,美國企業在華投資2560億美元。讓如此巨量的投資迅速撤離中國,是很難想象的事情,除非這些企業不計損失,完全配合特朗普。

即使這些投資願意離開中國,又能轉向哪裏?服裝、玩具、家具、機械、汽車甚至部分電子元器件生產行業,可以轉移到以越南為代表的東南亞國家,中高端的電子、汽車、醫藥、飛機等行業則難有替代之地。至少多數美企還沒想過回歸美國。

如果特朗普硬性啟動IEEPA,中國經濟固然遭受重大打擊,美國在華企業也將付出沉重代價,進而拖累美國本土經濟。目前,美國債券市場接連出現曲線收益率倒掛,已經敲醒了經濟衰退的警鍾,要是在華企業再陷泥沼,美國經濟很難保持穩定。這對誌在連任的特朗普來說,顯然也不是好兆頭。

因此,從經濟和競選的後果來看,特朗普不到萬不得已,應該不會硬性啟動IEEPA,強使美中經濟“硬脫鉤”。至少在今年年底以前,他還是會將達成貿易協議當作首要目標。

但是,特朗普可以虛晃一槍,美國企業卻無法置之不理。到了這份上,所有美企都得反複思量、謹慎評估,能不增加投資就不增加,能逐步轉移生產線就逐步轉移。進而言之,如果美中關係繼續動蕩,特朗普老這麼“虛晃”下去,假像就會變成真像,最終導致美中經濟“軟脫鉤”。

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